趙迎輝

前段時間,上海閔行區交通執法大隊由于“釣魚執法”,成為全國關注的焦點。據悉,“釣魚執法”在上海及全國普遍存在,這幾年有愈演愈烈之勢。

“釣魚執法”事件,暴露出我國行政執法監督體制存在諸多缺陷與不足

首先,人大監督嚴重缺位。

權力機關對行政的監督在所有的監督形式中,最具有權威性和強制性。對各級政府及其組成部門的行政執法工作進行監督,是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第四章更是對執法檢查做了專門規定,將執法檢查納入制度化、規范化、程序化的軌道。但是,人大監督仍然普遍存在著一些不盡如人意的地方:有的例行公事,流于形式;有的講成績洋洋灑灑,講問題輕描淡寫;有的提建議原則抽象,抓整改敷衍了事,從而削弱了人大執法檢查的監督效果。

其次,司法監督軟弱無力。

據遭遇“釣魚執法”的另一位當事人稱,此前針對“釣魚執法”的訴訟,原告無一勝訴。所以,當事人寧愿認繳巨額罰款,甚至自斷手指,以證清白,也不愿費時、費錢、費力去打一場毫無把握的官司。行政訴訟作為行政監督的一種重要途徑,已經喪失了它的基本功能,司法監督形同虛設。

第三什么是釣魚執法,內部監督完全失效。

除了外部監督,行政機關還有自己的內部監督機制,包括層級監督和專門監督。然而,這些監督制度全部陷于癱瘓。

在“釣魚執法”事件中,上海交通執法大隊的上級部門不但完全沒有履行監督職責,反而在事發之后發布調查報告加以包庇,企圖蒙混過關。這也暴露出我國層級監督制度存在的致命弊端:老子監督兒子,監督作用難以發揮。

專門監督包括行政監察和審計監督。在領導體制上,這些部門受雙重領導,既受同級行政機關的領導,又受上級業務部門的領導。在雙重領導體制下,專職監督機構受到的控制比較多,尤其是受制于執行權。在組織上,監督機構的負責人,不是由同級行政機關的領導成員兼任,就是由行政機關任命。在經濟上,監督機構一般都是從同級行政部門那里領取活動經費、事業費、工資和獎金等,從而在經濟上受制于人。這種監督體制嚴重影響了監督主體的獨立性,使監督人員在心理上有顧慮,難以毫無畏懼地展開工作什么是釣魚執法,難以獨立行使監督權。

改變我國行政執法監督體制現狀的建議

第一,進一步加強人大監督,尤其是對執法中的重點部位和薄弱環節進行專門監督。

一要深入執法檢查一線,開展經常性監督。把具體的執法檢查納入重點視線,對執法態度、程序等列為監督內容,糾正“冷、硬、橫”問題。二要圍繞熱難點開展監督。從多方面分析問題,尋找根源,制定針對性的整改措施;通過加大現場督查力度與深度,隨機、隨時對執法單位的涉案物品、行政強制措施的使用、案件辦理情況等內容進行檢查,促進執法行為進一步規范。三要實行案件查處的提前介入制度。對重大案件,在調查處理的同時,及時介入,防止證據滅失,形成信息共享制度。四要建立完善的督查機制。拓寬監督渠道,在執法區域聘請社會監督員,對具體執法行為開展明察暗訪。對發現的問題,及時通報,限期整改。

第二,完善行政訴訟制度,強化司法監督。

2009年11月,最高人民法院印發《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》的通知。要求各級人民法院進一步重視和加強行政案件受理,依法保護當事人訴訟權利,切實解決行政訴訟“告狀難”問題。

第三,規范權責范圍,建立嚴密的內部監督機制。

執法部門要建立嚴密的內部監督機制,正本清源,防微杜漸。首先,要嚴格實行收支兩條線。全面推行行政執法部門的執法經費由財政部門核撥,行政部門在執法中的罰沒收入和行政性收費全額上繳財政,并納入財政預算管理制度。徹查部門設置的小金庫、小錢柜,以期從源頭上堵塞亂收費、亂處罰。其次,要推行和完善行政執法責任制。強化執法責任,明確執法程序和執法標準,進一步規范和監督行政執法活動。同時,要把實施行政執法責任制與國家公務員的考核獎懲制度結合起來,明確考核標準和獎懲辦法。對執法成績突出者予以獎勵,對執法過錯者予以堅決追究,對情節嚴重者,要給予行政處分直至調離、清除出執法隊伍。

第四,充分發揮網絡輿論的監督作用。

溫家寶總理多次提到,各級官員要接受互聯網的監督,聽取網民的呼聲。總之,網絡不僅是表達社情民意的平臺,更是社會監督的重要方式,我們應充分利用這種先進的傳播工具加強社會監督,使之發揮更大的作用。

(作者單位:山東省委黨校政法部)

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